1. 개요
지방자치단체에 경찰권을 부여하고, 경찰의 설치·유지·운영에 관한 책임을 지방자치단체가 담당하는 제도를 말한다. 대한민국은 중앙 정부가 직접 경찰력을 관리하는 국가경찰제도이다. 미합중국 같이 지방자치가 발달한 국가에서는 선호하는 제도로 한국이나 프랑스처럼 중앙 집권의 역사가 긴 국가는 국가경찰제도를 선호하는 경향이 있다. 간혹 오해하는 사람들이 있는데 권력의 분산이 아니라 규모의 분산이다.[1]2. 자치경찰제를 시행하는 국가
자치경찰제도를 도입, 시행 중인 국가는 미국과 영국, 독일, 러시아, 캐나다, 브라질, 멕시코, 인도, 인도네시아, 대만 그리고 일본이며, 2021년 7월 1일부터 대한민국도 도입하여 시행 중이다. 넓은 영토를 가진 나라만도 아니고, 영국처럼 한국과 비슷한 면적의 국가들도 지방분권으로 다스리는 연방이나 다민족국가를 영미법으로 다스리는 합중국이다.미국의 경우 각 주, 카운티, 시의 경찰기관이 먼저 설립된 후, 연방경찰이 나중에 설립된 케이스다. 미국 최초의 연방경찰조직은 미국우편검열국으로 철저히 우편에 관한 업무에만 특화된 조직이다.[2] 지방자치제가 발달한 미국의 경우 내무에 해당하는 치안은 기본적으로는 주의 영역에 속하고 더 나아가서 카운티나 시의 시민들이 직접 해결해야 할 업무라고 생각하는 경향이 있다. 따라서 각 시나 카운티도 전부 경찰조직을 보유하고 있는 경우가 많다.[3] 주의 경우 입법과 사법, 행정에 대한 권한을 미국 헌법으로 보장받고 있기에 연방경찰이 주경찰에 간섭을 하는 것은 불가능하다.[4] 하지만 주 이하의 행정구역은 원칙적으로 주법에 근거하여 설립되었고, 주법을 전부 적용받기 때문에 주지사가 주법을 개정하여 시나 카운티 경찰에 간섭하는 것이 쉽다. 한국으로 치면 법률로서 지방자치에 대해 정해 놓는다는 헌법 조항과 비슷하다.
미국처럼 철저한 연방제 국가에서는 연방정부가 시군구 단위의 경찰 조직에 대하여 하나도 관심을 보이지 않지만, 영국이나 일본, 러시아 등에서는 중앙정부가 지방경찰 경찰 조직을 감독하며 국비 지원 유무를 결정하고, 인사권도 중앙정부가 권한을 갖고 있다. 동아시아에서는 일본이 대표적인 자치경찰국가이지만, 이쪽은 무늬만 자치 경찰이고 사실상 국가경찰이라는 비판이 있다. 실질적으로 경찰청의 힘이 막강한 데다가 도도부현 경찰본부장은 중앙경찰기관에서 커리어를 밟은 이들로 구성되어있다보니, 표면적으로는 나뉘어져 있지만 내부적으로는 중앙경찰기관을 통해 경력을 쌓은 자(커리어조, キャリア組)들의 인맥에 의해 지방경찰조직들이 중앙에 완전히 꽉 잡혀있는 구조이다. [5]
독일의 경우 경찰권은 헌법상 주( 연방을 구성하는 광역자치단체)에 있어, 주경찰은 각 주정부의 주내무부 소속이다. 한편, 연방경찰은 연방정부의 연방내무부에 속하며, 여러 주에서 일어나거나 연방정부와 관련된 범죄, 테러 등에서만 관할권을 가지고 있다. 즉 주경찰과 연방경찰은 서로 독립적인 관계이며, 연방경찰은 주경찰에 대한 지휘권이 없다. 다만 연방경찰의 관할에 속하는 업무에 관해서만 통제권을 부여하고 있을 뿐이다.
3. 장점
3.1. 예산편성의 간소화
국가경찰의 경우 예산편성이 국가에서 배분하여 기획재정부 → 행정안전부 → 경찰청 → 지방경찰청 → 경찰서 순으로 하달돼 집행하여 1년 이상의 많은 시간과 절차가 소요되지만, 자치경찰의 경우 지방자치단체에서 바로 예산을 집행할 수 있으므로 반년 만에 사업을 시행할 수 있게 된다. 특히 치안 수요는 사업 진행에 있어 신속성이 많이 요구되므로 절차가 간소화되는 것은 큰 장점이라고 할 수 있다.3.2. 문민통제 강화
경찰은 합법적으로 무력을 시민들에게 행사하는 기관이다. 필연적으로 권력기관화의 문제를 맞게 된다. 자치경찰제도 하에서는 지방선거에서 지방정부의 교체에 성공한다면, 경찰 수뇌부를 물갈이할 수 있다.한국의 자치경찰제 논의는 검경 수사권 조정에서 비롯되었다. 검찰의 권력이 너무 비대하니 수사권을 경찰에 넘겨 분리하자는 것인데 이렇게 되면 반대로 경찰 권력이 비대해지니 자치 경찰제를 도입해서 경찰 권력의 힘을 분산하자는 것이다. 즉, 경찰 권력이 너무 비대해지는 것을 막을 수 있다는 것이 장점이다. 사실 국가경찰제도가 악용되었던 대한민국의 과거사도 큰 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 대한민국 경찰조직은 독재정권의 눈치를 보면서 시민들을 탄압했던 역사가 상당히 길었기 때문이다.
범죄율이 지방자치단체장의 평가요인이 되고 선거에 직접적인 영향을 미치기 때문에 지방자치단체별로 치안 유지에 좀 더 관심을 갖게 된다. 물론 국가경찰제도에서도 대통령과 여당에 있어서 범죄율이 평가대상이 되므로 신경을 쓰긴 하지만, 평가가 국가 전체가 대상이므로 시민들에게 직접 피부에 와 닿는 자치경찰제도보다는 신경을 덜 쓸 수 밖에 없다. (먼 지방은 서울특별시 가기도 힘들고, 대통령실(구. 청와대)보다는 지방 기관이 더 접근성도 쉽다.)
3.3. 상호감시 강화
국가경찰만 존재할 경우 상호감시가 이루어지기 힘든 구조이지만 국가경찰과 지방경찰이 분리되어 있는 경우 상호 감시가 이루어질 수 있다.4. 단점
자치경찰제도 지방자치의 일종이기 때문에 대체적으로 지방자치의 단점과 연관되어 있다. 이는 문재인 정부가 자치경찰제도를 도입할때 일본식 자치경찰제도를 도입한 이유 중 하나이다. 한국 지방자치제의 현 상황상 서양식의 독립적인 자치경찰을 도입했다가는 후술할 단점이 극대화가 되는게 뻔할 뻔자이기 때문. 실제로 중앙정부가 어느정도 통제를 하는 일본식 자치경찰제를 도입했음에도 불구하고 경기남부경찰청은 법인카드 논란, 코나아이 관련 혐의에 대해서 족족 무혐의 결론을 내고 있다는 의혹을 받고 있다.4.1. 지방 토착세력과의 유착
국가경찰은 전국적인 순환근무를 통해 물갈이를 할 수 있지만, 지방경찰은 계속 같은 지역에서 활동하게 된다. 지방선거를 통해 지방정부를 교체할 수 있고, 바뀐 지자체장에 의하여, 지방경찰의 지도부를 교체할 수 있다고 하지만, 수뇌부를 제외한 실무직 경찰들까지 전부 교체하기는 어렵다. 또한 대한민국 정치의 현실상, 지역별로 특정정당의 우세가 존재하기에, 지지정당이 뚜렷한 지역에서는 특정정당이 정권교체없이 지속적으로 집권하고, 지방정부의 교체가 불가능 할 수도 있다.[6]2020년을 기준으로 자치경찰제가 전국에 시행되고 있진 않으나 당장 신안군에서 2014년 신안 염전 노예 사건 당시에 신안군 경찰들이 탈출한 노예들을 노예 주인에게 다시 돌려보내는 등 논란이 끊이지 않았다. 버닝썬 게이트 당시에도 버닝썬 클럽과 경찰의 유착의혹과 수사무마의혹이 제기되었고 결국 흐지부지되었다. 신안군 염전 노예 사건처럼 지방 내에서 발생하는 사건들이 은폐되기 쉬운 환경이 만들어질 것이라며 우려를 표하는 이들이 적지 않다. 국가경찰제에서도 이와 같은 사건이 일어나는데 자치경찰제가 되면 그 위험성이 더 커진다는 것. 또한 1991년 7월 경찰청 출범 이전인 내무부 치안본부 시절에는 신분은 국가공무원이지만 각지의 시·도 경찰국은 일본처럼 시·도지사가 지휘를 하는 일종의 지방자치경찰이었는데, 당시 시장, 도지사의 권한은 매우 막강하였다.
하지만 내무부 치안본부 시절의 지방경찰과 현행 시도경찰청 체계를 비교하기는 무리가 있다. 그 당시에는 사실 도지사가 관선제였으며, 정부가 거의 대부분의 지방행정을 직접 통제하던 시절이었기에 지방자치라고 보기 어렵다. 오히려 시·도경찰청 설립 이전의 지방경찰청이 시·도청 산하에 묶여 같이 국가의 통제를 받고 있었다고 봐도 무방했다. 중국의 성과 북한의 지방인민위원회를 지방자치단체라고 보기 힘든 것과 같은 이유이다.
4.2. 지방경찰에 대한 감시 통제의 어려움
국가직으로 일원화된 경찰은 감시하기 용이하고, 문제도 전국적으로 논의되기도 쉽다. 그러나 지방으로 파편화된 경찰의 문제는 서울특별시 수도권처럼 인구가 많고, 지방자치제가 발달한 지역이 아닌 이상 시민사회가 일일이 경찰을 감시하고 통제하기에 어려운점이 많다.미국 같은 경우 경찰에 대한 감독기관도 있고, 시민감시제도도 도입했지만 제대로 돌아가지 않는 곳이 흔하다. 일례로 2016년 미국 시카고 경찰과 같은 대도시 경찰의 경우 감독기관이 존재하지만 감독기관인 독립경찰수사국[7] 실제 부정행위를 한 경찰관에게 처벌권고 처분을 내린 경우는 경찰 위법행위사건의 고작 4%에 불과하고 그나마 이마저도 경찰위원회는 따르지 않는다는 것이다. 출처
Black Lives Matter 운동의 시발점이 된 미국 경찰의 인종차별 행위도 이와 관련이 아주 없지는 않다. 미국은 주 이하 카운티와 도시에도 전부 개별적인 경찰조직들이 존재한다. 그래서 연방정부는 물론 주지사조차도 이들을 감독하기가 쉽지 않다. 그래서 이들의 인종차별행위를 하나하나 전부 감시하는 것은 정말 어려운 일이다. 하지만 오히려 시 단위의 지방경찰조직이 활성화되어 있어 시민의 의견이 더 잘 전달되는 경우도 많이 있기에 마냥 단점이라고 보기는 어렵다. 만약 경찰권을 주나 연방정부만이 가지고 있었다면 이들이 인종차별에 빠지게 된다고 해도 경찰청에 시민들의 의견이 전달되기는 더 어려웠을 것이다도
4.3. 정치적 중립성 훼손
경찰이 법적인 일관된 기준에 따르는 법치주의가 아니라, 지방선거에 눈치를 보게 될 위험성이 존재한다.미국 일부에서는 민주적 통제를 극대화하기 위해서 아예 지역의 경찰청장과 검찰총장을 선거로 뽑는 경우도 있다. 물론 이 경우에도 청장이 다음 선거에 정신팔려서 본래 업무를 제대로 수행하지 않는 역효과가 발생하기도 한다. LA 폭동의 주 원인 중 한 명으로 꼽히는 LAPD 서장 데릴 게이츠 총경 또한 다음 선거 관련 활동에 치중하다 폭동을 적시에 차단하지 못해 해임되고 말았다.
하지만 이는 미국 경찰 더 나아가 미국 공직사회의 특징이기도 하기에 자치경찰제의 문제점으로만 치부하기는 어려운 부분이 있다. 사실 연방경찰조직인 국토안보부의 직원이 도널드 트럼프를 공개적으로 지지한다는 목소리를 낼 정도이고, FBI 같은 다른 경찰들도 한국보다 더 심하게 정치적 색깔을 드러내는 경우가 많다.[8]
사실 미국은 경찰청장, 검사장, 판사 등 지역의 주요 요인을 선거로 뽑는 지역이 많이 있기 때문에 지역주민들도 이들이 정치활동을 하는 것을 그다지 이상하게 여기지도 않으며, 법적으로도 이들의 정치활동이 보장되어 있다.
4.4. 지역별 빈부격차
자치경찰제도란 자치 지역의 예산으로 운영되는 제도다. 지역의 경제적 수준이 곧 치안 서비스의 질과 양이다. 부유한 지역의 경찰은 우수한 치안 서비스를 제공하나, 낙후된 지역의 경찰은 열등한 치안 서비스를 제공하거나 심하면 위에서 언급한 것처럼 지역 토호와 결탁해 차라리 없는 게 나은 수준까지 전락하는 경우도 있다. 낙후된 지역일수록 경제적 문제로 인한 강력범죄가 자주 발생함에도. 예를 들어 미래에 한국의 자동차, 중공업 경기가 악화되어, 울산광역시의 경제가 크게 악화되어 범죄율이 크게 늘었다고 가정해보자. 한국같은 국가경찰제도 하에서는 별 문제없다. 국가가 대한민국 경찰청에 배정해준 예산[9] 중 울산시 배분액을 늘려 경찰인력을 늘리고 순찰을 강화하면 아무리 지역 경제가 망했다고 하더라도 범죄율을 통제 가능한 수준으로 유지하는 것이 가능하다. 문제는 미국같은 자치 경찰제도가 강한 나라에서는 이게 안된다는 점이다. NYPD는 오직 뉴욕시 예산만 타 쓰고, LAPD는 오직 LA 예산만 타 쓰는 식이며 주나 국가 예산을 받지 않기 때문에[10] 도시의 경기가 나빠지면 치안 예산도 같이 줄어든다.이러한 단점을 보완하기 위해 자치경찰제 국가에선 국비지원이 가능하도록 절충한다. 사회기반시설 사업이 이미 그렇게 돌아가고 있다. 예를 들어 교통이 정말 노답이라 지하철을 깔려고 하는데 지방자치단체의 재정이 부족하다면, 정말 그 지하철 노선 신설이 필요한 것인지 중앙정부에 검토하도록 요구한 후(한국의 경우 예비타당성조사) 타당하고 필요하다고 결론나면 총 사업액의 60%까지는 중앙정부의 국비지원을 받을 수 있다.
하지만 국비지원 역시 근본적인 해결책이 아니다. 경제적으로 낙후된 지역은 그만큼 정치적 입지도 낮아 국비를 받지 못한다. 지역정치인이 마침 유력 정치인이라면 예산 끌어오기가 그만큼 수월하겠지만 듣보잡 정치인이라면 중앙에서 예산을 끌어오는건 기대하기가 어렵다. 국회는 이런식으로 자기 지역구에 서로 조금이라도 예산을 많이 끌어들이기위해 각축을 벌이는 곳이라 경쟁이 상당히 치열하다. 게다가 사회기반시설은 막대한 초기건설비용이 드는 반면 유지비는 건설비에 비해 많이 들지 않지만, 경찰 예산은 대부분 인건비다. 만약 어떤 지방이 국가 지원을 받아 경찰인력을 늘렸는데 범죄율이 줄어들어 잉여경찰인력이 발생하면 어찌하는가? 국가경찰제라면 승진 등의 혜택과 함께 범죄율 높은 다른 지방으로 전출보내 간단히 해결한다. 하지만 자치경찰제는 이게 안된다. 경찰을 타지방으로 쉽게 전출보낼 수 있다면 이미 지방자치경찰이라 부를 수도 없다. 그러니 계속 세금 들여서 잉여인력을 유지해야 하는가? 아니면 해고해서 실업자로 만드는가? 초기 건설비용만 국가가 지원해주면 유지비는 지자체가 부담 가능한 사회기반시설과 경찰 예산은 이렇게 전혀 다르다.
이런 대표적인 예가 바로 DPD인데 미국 자동차 산업이 악화되자 디트로이트의 경기도 나빠지고 범죄가 크게 늘었지만 디트로이트의 인구당 경찰 수는 2015년 기준으로 지난 100년간 가장 적은 인력만을 확보하고 있다. 출처 물론 디트로이트의 예산이 없어 치안 예산을 확보할 수 없기 때문이다.[11] 이러니 범죄율은 더더욱 올라가고, 21세기 들어 미국 내 범죄율 1위에 항상 디트로이트가 꼽힌다. 출처 디트로이트의 범죄율은 미국 평균의 다섯 배 이상, 10만명당 살인사건 피살자 수는 2017년 기준으로 무려 43.4명으로 대한민국의 0.74명의 50배 이상이다.[12]
한마디로 자치 경찰 제도에서는 경기악화→치안 예산 감소→범죄율 증가 라는 악순환이 계속 되기 쉽다. 반면 부자 동네는 돈이 많아 치안 예산도 많아서 범죄율은 더더욱 줄어든다.[13]
국가경찰제도에서도 경찰이 대통령과 여당 등 중앙 권력의 눈치를 안 볼 수가 없지만, 자치경찰제도에서는 각 광역자치단체의 눈치를 보게 된다. 광역지자체에게 경찰의 인사권 또는 예산집행권이 있으니 지자체 선거에 영향력을 행사하는 지방 토호나 지자체 정치인들의 눈치를 안 볼 수가 없다. 국가경찰제도에서는 그나마 국가권력의 눈치만 보지만 정부가 추진하고 있는 자치경찰제도를 도입하면 광역자치단체별로 이런 폐해가 나올 수밖에 없다. 게다가 정당이 지자체 선거에 미치는 영향도 막대하니 여당의 눈치를 봐야하는 것도 마찬가지다. 한마디로 자치단체장의 이익에 따라 움직이는 자치단체장의 개인 사병이 될 가능성이 높다.[14]
예산이 낭비될 가능성이 있다. 국가경찰제도에서는 서울이나 광역시 등 몇개의 주요 도시의 경찰서에만 추가 인력이나 장비를 확보해두고, 치안수요가 갑자기 높아지는 지역이 있다면 그 지역에 일시적으로 경찰관을 파견하면 된다. 하지만 자치경찰제도 하에서는 특정 지역에서 갑자기 치안수요가 높아지더라도 주변 경찰서에서 지원받지 못하고 그 지역에서 직접 인력과 장비를 확보해야 하니 예산이 낭비되기 쉽다. # 이걸 막기 위해 자치경찰과 국가경찰의 이원화 구조를 택한다면 상하관계가 아니다보니 관할문제나 공적, 책임회피 문제 등으로 알력다툼에 휩싸이기 쉽다. 실제로 제주도를 제외한 대한민국 전체가 국가경찰제도로 통일되어 있는 현재에도 경찰들 사이에 지역관할문제를 이유로 다투거나 책임회피를 하는 경우가 많은데 자치경찰과 국가경찰로 이원화 되면 다투거나 회피하는걸 넘어서서 조직간의 분쟁상태로 번질 가능성이 크다. 캐나다의 경찰이 이런 구조를 택하고 있는데 캐나다도 미국과 마찬가지로 기본적으로 주나 도시경찰이 활동하고 있지만 연방경찰인 기마경찰대 또한 치안유지에 책임이 있고, 주경찰이나 도시경찰이 없는 지역은 기마경찰대가 전적으로 치안을 담당한다. 미국 경찰의 경우에도 원칙적으로는 도시의 치안도 주 경찰의 임무에 포함되어 있다. 도시경찰로는 도저히 감당이 안되는 사건이거나 일시적으로 많은 경찰관이 필요하다면 주 경찰도 출동한다.
치안 예산은 2020년 4월 개편된 소방과 마찬가지로 교부세 형태로 각 지자체의 치안 수요와 일치하도록 균등하게 배분되므로 지역간 불균형이 일부 해소될 가능성이 있다.
5. 대한민국의 자치경찰제
국내에서 자치경찰제도의 도입 논의는 검경 수사권 조정 논의와 궤를 같이 한다. 즉 국가경찰 체제에서 경찰이 수사권까지 보유할 경우 인력과 권한을 동시에 손에 쥔 강력한 권력기관이 될 가능성이 크므로 그 반대급부로 자치경찰제도를 통하여 국가경찰의 비대화를 막으려는 것이다. 이에 따라 참여정부에서 야심차게 자치경찰제도 도입을 추진했으나, 이런저런 사정으로 제주특별자치도에서 자치경찰단을 도입하는 것으로 유야무야 되었다. 사실 1991년 경찰청 개청으로 지휘체계가 경찰청장 소속으로 일원화 되기 전에는 치안본부만 치안본부장이 지휘를 하고, 각 시, 도 경찰국은 시, 도지사가 지휘하는 형태였다. 마치 일본의 경찰제도와 같은 형태.
문재인 정부가 들어선 이후 수사권 조정 논의와 패키지로 자치경찰제도 도입이 공론화 되기 시작했다. 이것을 추진하기 위해 경찰개혁위원회를 설립하였고, 2018년부터 서서히 도입하기 시작하여 전국으로 확대할 예정이라고 한다.
2022년까지 최종 도입 인력은 43000명으로 자치경찰을 새로 뽑는게 아닌 기존의 국가경찰들을 자치경찰로 전환하는 방식을 채택 하기로 하였다. 처음 시범 도입때는 경찰관들 중 희망인원을 모집해서 시행할 예정이고 제도가 어느정도 정비가 되면 이들의 신분도 국가직에서 지방직으로 전환하며 이에 따라 지방자치단체 예산 편성을 위해 장기적으로는 자치경찰교부세를 걷을 예정이라고 한다.
그러나 시·도간 치안 불균형, 경찰관들의 처우 문제 및 소방과의 형평성 문제가 지적되어 자치경찰은 소속만 지자체인 국가공무원의 신분으로 두기로 했다. 이러한 지방자치단체 소속 국가공무원은 2020년 4월 대한민국의 소방공무원이 국가직으로 전환된 형태와 동일하다.
2020년 12월 자치경찰제를 포함한 경찰법 전부개정안이 국회 행정안전위원회를 통과했다.
5.1. 시행
- 2021년 1월 1일 시행되는 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률을 기준으로 작성하였다. #
본격적인 도입은 지자체별로 조례를 제정하고 자치경찰위원회가 발족되어 모든 준비를 마치는 2021년 7월 1일부터이다.
-
행정안전부에
국가경찰위원회를, 전국 각
시·
도지사 소속으로 시·도자치경찰위원회를 두며[15] 각각 국가경찰과 자치경찰의 행정에 대한 사안을 심의, 의결한다.
- 국가경찰위원회의 위원은 행정안전부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명한다. 시·도 자치경찰위원회 위원은 시·도지사가 임명한다.
- 시·도 경찰청장은 국가경찰사무에 대해서는 경찰청장의 지휘 감독을, 자치경찰사무에 대해서는 시·도자치경찰위원회의 지휘, 감독을 받는다. 단 수사에 관한 사무에 대해서 국가수사본부장의 지휘, 감독을 받는다.
5.2. 반응
지방 토호 권력이 자치경찰과 유착하면서 닫힌 사회 내에서 일어나는 악행에 대해 경찰이 오히려 가해자를 실드 쳐줄 가능성이 높아지는 것도 우려된다. 닫힌 사회와 무관한 외부 공권력이 오면 지역 공권력이 "여긴 아무 문제 없으니 들쑤시지 말고 좋은말 할때 꺼져" 하는 미국 수사물의 클리셰가 한국에서 현실이 될수도 있다.따라서 교사와 같은 형태의 순환근무는 자치경찰제의 성공에 절대적이며, 이를 실시하지 않으면 토호와의 결합은 매우 명약관화한 일이다. 2014년 신안 염전 노예 사건에서 보듯 국가경찰제도인 현재도 순환근무를 시행하지 않아 현지 경찰이 노예주를 비호하는 상황인데, 자치경찰제에 토착화, 토호들과의 유착까지 되면 해당지역은 거의 사법권이 없거나 유명무실한 지역이 될 수도 있다. 당장 카운티 경찰이나 심지어 주 경찰이 토호에게 뇌물먹고 온갖 범죄와 조직폭력을 몇십년간 입 닫다가 FBI에게 한꺼번에 적발되어 CNN에 대서특필된 미국의 사례가 있다. 그러나 자치경찰제에서 전국순환근무는 당연히 불가능하다. 출처 인사권도 예산도 전부 자치단체에 있는데 어떻게 다른 지방에 보내 순환근무를 할 수 있다는 말인가?[16] 만약 자치경찰제에서 전국순환근무제를 도입한다면 이름만 자치경찰일 뿐인 국가경찰이다. 결국 자치단체내에서 순환근무를 할 수 밖에 없는데 옆 지방으로 순환근무 가는 것이 지방 권력과 유착관계를 막는데 얼마나 효과적일지는 모르는 일이다.
2019년 3월 버닝썬 게이트가 터지면서 경찰 고위층과 유명 연예인들 사이의 유착관계가 드러난 후에는 자치경찰제에 대한 반대 여론이 더욱 높아지고 있다.[18] 국가경찰제도 하에서도 권력자와 경찰 고위층의 유착이 일어나는데 자치경찰제도가 도입되면 자치경찰은 아예 권력자의 하수인으로 전락할 것이 불을 보듯 뻔하다는 것. 특히 외부에 사건, 사고가 잘 알려지지 않는 지방자치단체의 특수성과 경찰이라는 권력기관의 속성이 딱 맞아떨어지면서 현재보다 더 심한 부패가 발생 할 가능성이 높기 때문이다.
2020년 7월, 당·정·청에서는 자치경찰도 국가경찰과 마찬가지로 국가직 공무원으로 시행할 예정이라고 밝혔다. # 2020년 4월 국가직으로 일괄 전환된 소방공무원처럼 지자체 소속의 국가공무원으로 자치경찰제를 시행하면 예산이 국가로부터 지자체로 교부되기 때문에 지자체의 재력 여부와 상관없이 수당과 처우가 평준화될 수 있다. 지방에 소속된 국가공무원으로는 소방, 교원, 연구원 등이 있으며 국가직이지만 시, 도의 지휘 감독을 받는다. 또 자치경찰본부 청사를 새로 세우는 것이 아니라 기존의 지방경찰청 건물을 활용하여 민생 치안, 교통, 여성 청소년 파트만 이관하는 것으로 결론이 났다.
따라서 미국 경찰이나 독일 경찰처럼 완전 자치경찰제(각 경찰기관 간에 제복도 다르고 사용하는 무기나 경찰차, 장비도 다르다)이 아닌 일본 경찰 처럼 국가경찰의 감독 하에 시행되는 부분 자치경찰제의 도입으로 경찰개혁은 마무리 되었다. 참여정부 시절 자치경찰제 도입 시도 당시에도 경찰은 미국식 완전 자치경찰제가 아닌 일본식 경찰제도를 선호했다.
5.3. 비판
일본 경찰의 '부분' 자치경찰제는 제도의 효율성이나 민주성을 고려하고 만들어진 것이 아니다. 일본 제국 패망 후 GHQ는 미국식 자치경찰제를 정착시키려고 했으나, 일본 관료들이 일본 제국 시절의 국가경찰을 조금이라도 유지하기 위해 이것 저것 사족을 더해버려서 탄생한 것이 두 제도의 혼종인 현재의 일본 경찰이다.미국, 독일 등 지방분권이 잘 정착된 국가들은 대부분 완전한 지자체 경찰을 택하고 있다. 미국에서 경찰행정은 대부분 기초자치단체 수준에서 해결하고 있으며, 법원과 검찰 또한 카운티 급의 광역자치단체와 주정부, 연방정부 소속으로 구분되어 있다. 그러나 일본은 경찰을 제외한 다른 권력기관이 전부 중앙정부 소속이라는 걸 보면 당시 일본 정부가 조금이라도 권력을 더 지키고 싶어했음을 알 수 있다.
그래서 일본 경찰들은 소속 지방자치단체 뿐 아니라 중앙정부의 경찰청으로부터도 관리감독을 받고, 본부장 등의 고위 간부들은 일괄적으로 국가공무원, 그것도 입직 경로가 동일한 국가공무원이라 각 지역 경찰본부가 수평적이지 못하고 서열이 발생하는 점 등 자치경찰과는 거리가 있는 모습이 드러나는 것이다. 즉 미국에서는 워싱턴 DC 경찰서장이든 와이오밍 두메산골 경찰서장이든 연방 철도경찰 대장이든 다 남남인 사이고, 협력을 할 때에도 동등한 입장인데, 일본에서는 소속이 다른 경찰 관료들끼리도 '선배님' '어 왔냐'의 관계가 된다는 것이다. 47개의 광역지자체의 경찰조직은 지방자치의 본질을 생각해본다면 분명 상호간 동격이어야 하지만, 수도 도쿄의 경찰조직 수장(경시총감)과 소규모 도도부현 경찰조직 수장(경시장)은 계급부터가 두단계 차이난다. 이런 소규모 현경 본부장이 임기끝나고 도쿄 경시청으로 근무지를 옮기면 서열 10위안에도 못드는 핫바리 신세가 된다.
때문에 애초 개혁의 취지가 경찰 권력의 분산이었던 것을 감안한다면 일본을 롤모델로 삼는 것은 부적절했다. 게다가 최소한 실무자들의 신분은 지방공무원인 일본 경찰과 달리 대한민국이 도입한 자치경찰제에서는 경찰공무원이 지방자치단체 소속이지만 신분은 국가공무원으로 중앙정부가 관리하는 것이라 일본보다 더욱 자치경찰 색이 옅어져버렸다. 당장 개혁 대상이자 권력이 분산될 대상인 경찰이 참여정부 시기부터 줄곧 일본식 자치경찰을 선호했던 이유가 뭐겠는가? 본인들도 어떤 제도가 자신들의 힘을 덜 빼앗아갈지 알고 있었던 것이다. 그런데 문재인 정부는 아주 정확하게 경찰이 원하던 대로 경찰개혁을 진행했다.
문재인 정부에서는 경찰관들의 지방공무원 신분 적용이나 별개의 경찰기관 신설 및 운영은 지방자치단체의 재정이 뒷받침이 되지 않는다는 이유를 들었다. 그러나 박완수 의원에 의하면 실제로 어느 정도의 비용이 들어갈 지에 대해 정부는 계산조차 해본 적 없으며, 경찰청은 본래 국가경찰과 자치경찰의 완전 분리를 추진했으나 청와대의 개입으로 일본식 자치경찰 도입으로 바뀌었다고 한다. #
그리고 정말 예산이 문제라면 제주자치경찰단에 하던 것처럼 국가에서 지방자치단체에 재정지원을 하며 점차적으로 완전한 자치경찰로 전환하는 등의 방법을 쓸 수도 있었다. 그러나 정부는 참여정부 시절부터 운영되며 자치경찰제에 대한 귀중한 선례와 경험을 쌓은 제주자치경찰을 참고하긴커녕 도리어 폐지하려 들었다. 경찰청장이 모범 사례라고 인정한지 불과 3달 만의 일이었다. # 이에 제주도 정치권이 여야 할 것 없이 특별자치도의 지위를 약화시키려 한다며 극렬반발하자 내놓은 대안이 '국가경찰 + 국가경찰에서 분리된 자치경찰 + 기존 제주자치경찰단의 공존'이라는 비효율적인 정책인 것은 덤이다.
경찰법이 전면 개정된지 반년이 지나고 자치경찰제가 시행된지 한달여 정도 지난 뒤의 평가는 지휘권자만 셋으로 늘고 실질적인 사무는 변한 것이 없다는 반응이 많다.
때마침 자치경찰제를 강행하던 민주당 정권이 정권재창출에 실패하자 여당이 된 국민의힘에서 전면폐지를 추진하고 있다.
자치경찰제가 시행되면 현재의 시·도경찰청 및 하부기관들이 모조리 경찰청에서 시·도지사 소속의 시·도자치경찰위원회 아래로 옮겨진다. 그러나 경찰청과 완전히 단절되는 것도 아니라서 국가경찰사무에 대해서 경찰청은 고유 권한으로 지휘할 수가 있다. 자치경찰사무에 대해서만 시도지사가 지휘하며, 또 수사에 관해서는 국가수사본부장이 지휘하게 되는데 이는 기존의 지방경찰청장에 대한 지휘감독권[19]이 3개로 조각나는 것이다. 만일 어떤 사건에 대해서 각 지휘권이 모순되거나 충돌한다면 현장 경찰은 획일된 작전 등을 펼치지 못할 수도 있고 곧바로 치안력 감소로 이어질 것이라는 지적이 있다.
실제로 인사권이 개정 이전에 비해 구조적으로 굉장히 복잡해졌다. 기존에는 총경 이상의 고위간부급을 대통령이, 경정 이하의 일선 직원들을 경찰청장이 임용하되 본청 외 소속기관 경감 이하에 대한 인사권을 소속기관장들에게 위임하는 식이었는데[20], 이제는 자치경찰에 대한 시·도지사와 자치경찰위원회의 인사권이 추가되면서 경찰청장의 인사권을 소속기관장들에게 나눠주고, 시·도지사에게 나눠주고, 시·도지사에게 나눠준 것을 다시 자치경찰위원회에 나눠주고, 자치경찰위원회는 또 다시 직접 행사할 권한과 시·도경찰청장에게 나눠줄 권한을 정해서 위임하고... 하는 식이 되었다.[21] 일각에서는 인사기록도 안 갖고 있는 자치경찰위원회가 제대로 일선 직원들의 승진, 전보 인사를 할 수 있겠냐는 의문이 제기되기도 한다.
[1]
수사권을 경찰이 아닌 외부의 다른 기관과 나눠갖는 형태를 권력의 분산이라 정의할 수 있다. 지역에 따라서 경찰조직의 관리 및 운영체계를 분리시키는 것은 규모의 분산일 뿐이다.
[2]
건국 초기에는 연방정부와 주와의 분쟁이 많았는데, 우편업무만은 연방정부가 독점적으로 행할 권리를 부여받았다. 이후 무역의 증가와 외교와 국방의 중요성이 늘어나면서 연방정부도 많은 권력을 가지게 되었다.
[3]
그렇지 않은 도시의 경우 상급 행정구역을 관할하는 경찰이 해당 지역까지 전적으로 담당한다.
[4]
정확히는 대법원에 소송을 내야 한다.
[5]
대한민국으로 치면 순경 채용자들만 자체적인 지방직 공무원 선발시험을 통해 뽑혀 해당 지방자치단체 내에서 정년까지 근무하며, 간부후보생 출신, 고시특채 출신들은 '자치경찰'이라는 말이 무색하게 국가직 공무원으로 선발되어 전국을 순환근무하며 총경 이상 고위직의 대다수를 점유한다.
[6]
대한민국은 검찰에게만 수사권이 있어서 순환근무를 굳이 시행하지 않고 있었지만 검경 수사권 조정이나 검수완박같은 법안 때문에 순환근무의 필요성이 생기기 시작했다.
[7]
IPRA(Independent Police Review Authority) 시카고 시 소속이다.
[8]
한국에서는 특정 권력 조직이 어느 정당을 선호하는지 정도는 국민들 사이에서도 익히 알려져 있는 편이지만, 이들도 대놓고 정치색을 드러내지는 않는다. 한국은 생각 외로 공직자의 정치적 중립성 관련 논란에 아주 민감하다.
[9]
약 10조원
[10]
너무 낙후되면 주나 연방에서 예산이 나오기도 한다.
[11]
말로는 이런 상황에서 중앙정부가 지원을 하면되지만 결국 예산 지원 문제는
의회와 관련이 있고,
의회는
정치인들이 서로 자신의 지역구에 조금이라도 예산을 많이 끌어오기위해 끊임없이 경쟁을 벌이고있다보니, 치안
예산을 끌어오는건 쉬운 일이 아니다. 게다가 보통 이런 문제는
경제와 관련이 있다보니 당연히
정치인들도 경제 관련 예산을 우선시하려 하지 치안
예산을 끌어올 생각을 잘 안한다.
[12]
세계적으로
디트로이트 시보다 10만명당 살인사건 발생율이 높은 나라는
엘 살바도르,
온두라스,
베네수엘라뿐이다.(나라는 아니지만
미국령 버진아일랜드까지 합치면 넷) 한마디로
디트로이트보다 범죄율이 높은 나라는 전세계적으로 거의 없을 만큼 치안이 막장이라는 말이다.
#
[13]
대표적인
부촌인
베벌리힐스가 이런 사례이다. 부자동네에 관광객이 많다보니 세금이 엄청나서 지원도 빵빵하고, 지역의 지지도 탄탄하다. 심지어 이러한
빈부격차는
경찰의 순찰 횟수에도 영향을 미치는데,
NYPD나
LAPD 같은 경우
대도시내에서도 경찰조직이 자신들에게 예산과 정치적인 지원을 더 많이 해주는
부촌에 더 많은 순찰인력을 배분하고, 가난한 지역의 순찰횟수를 줄이는 경우도 발생한다. 이는 자연스럽게 가난한 지역의 치안악화로 이어지고, 해당 지역의 순찰횟수가 더 줄어드는 악영향으로 이어지기도 한다.
[14]
이를 증명하듯이 국내 자치경찰제 시범운영에 대해
지자체들이 군침을 흘리는 반응을 보이고 있다.
출처
[15]
단, 그 업무는 독립적으로 한다.
[16]
국가경찰제인 현 제도에서는 1년 6개월의
순환근무 중이다. 오히려
지방자치제를 도입하면
순환근무가 없어져
이사를 자주 다닐 필요가 없다는 것이
경찰 개개인에 있어서
지방자치제의 장점으로 꼽히는 상황.
출처
[17]
그러나
지방자치단체가 주도한
여론조사는 자치단체쪽으로 유리하게
여론조사를 하는경우가 많아 신뢰하기 힘들다. 또한
경찰이란 권력기관을 자신들이 지휘한다는 것에 자치경찰제도에 대한 여러 문제는 덮어두고 무조건적으로 찬성하는 부분이 많아서 신뢰하기 힘들다.
[18]
특히 이 사건에서 유의해야 할 점은
버닝썬 게이트의 무대가 바로
서울특별시라는 것이다.
산업화 시절 전국 각 지방에서 사람들이 모인 데다가 중앙권력의 총본산이라는 특성으로 지역색이 매우 옅은
서울에서조차도 이런 일이 있는데, 지방 (특히 비수도권)은 말할 것도 없다. 비수도권+자치경찰제 2콤보
[19]
기존에는 수사 지휘는 검사가, 그 외 지휘는 경찰청장-지방경찰청장-경찰서장 순 내려오는 방식의 이원화 체제였음.
[20]
물론 다소간의 자잘한 예외는 있었다.
[21]
일부러 복잡하게 쓴 것이 아니라 경찰공무원 임용령에 임용권 위임 조항만 1항부터 11항까지 있다.