1. 개요
구( 區)는 대한민국, 북한, 중국, 대만, 일본 등 한자 문화권 국가에서 쓰이는 행정구역명 중 하나이다. 주로 대도시에서 과도한 행정 업무를 분산시키기 위해 설치한다. 구를 관할하는 지방관청으로는 구청이 있다.2. 명칭
한자 區는 주로 특정 상위 지역에 소속된 각각의 지역 구분을 뜻하는 경우가 많다. 오늘날 區를 운용하는 한자문화권 국가들은 대체로 시(市) 산하에 구를 둔다.영어로는 區에 해당하는 단어를 ward로 표기하는 경우가 있지만 ward는 district와 다르게 선거구에 가까운 개념이다. 참고로 district에는 자치구라는 뉘앙스가 강한 듯. 워싱턴 D.C.의 D 역시 district인데, 이 경우에는 시에 소속된 district는 아니다. 일본에서는 도쿄 도의 구를 영어로 ward 또는 city로 번역하며, district는 군을 뜻한다. 그러나 실제로 한국에서 주소를 쓸 때에는 규정에 따라 gu라고 쓰는 경우가 대부분이며, 구청의 정식 명칭 역시 Gu office이다.
현재 국내에서는 서울특별시가 25개로 가장 많은 수의 구를 보유하고 있다.
3. 유형
3.1. 일반구
一 般 區지방자치제도를 시행하지 않고 상위 행정기관에 속한 기관으로서의 구를 말한다. 쉽게 말하면 일반구는 명목상으로는 구청이라는 지방관청이 있지만, 실질적으로 시의 하부 기관이다. 대한민국에서는 대도시 특례를 받는 시 하부의 구들이 자치권이 없는 일반구들이다.[1] 일본과 중화민국( 대만)에서는 대부분의 구들이 자치권이 없는 일반구이다.
3.2. 자치구
自 治 區자치구가 갖는 자치권의 크기는 나라 및 지역에 따라 다르다.
프랑스 파리의 자치구처럼 제한적인 자치권을 가지고 있는 자치구가 있다. 대한민국의 자치구는 프랑스의 자치구와 유사하여 고유사무가 크게 제약되어 있어 특별시와 광역시에서 내주는 위임사무가 주 업무이다. 일본 도쿄도의 자치구들도 사정은 마찬가지다. 자세한 것은 대한민국의 구 문서로.
반면에 런던의 자치구들은 런던광역행정청( GLA)[2]이 담당하는 광역행정 사무를 제외한 자치사무를 담당하는 편으로, 한국과 일본의 자치구에 비해 자치권이 좀 더 강한 편이다. 애초에 그레이터 런던의 경우 그 전신인 런던 주가 시티 오브 런던 주변의 위성도시들( 웨스트민스터 포함)을 흡수하는 식으로 확장되어 탄생한 행정구역이기 때문. 그 런던 주가 그레이터 런던으로 확대 개편될 때도 윔블던[3], 피너[4], 뉴몰든[5]과 같은 런던 근교의 위성도시들을 왕창 편입하였다. 시티오브런던은 그냥 자치구라 하기에는 잉글랜드 왕국보다도 유서깊은 독립도시이기에 가히 자체 경찰청도 두는 "특별"자치구라 할만하다.
다만 여기서 유의해야 할 점은 외국 대도시 산하 자치구는 관점에 따라서 준자치구나 행정구로 분류되는 경우도 있다는 것이다. 실제로 지방행정학 관련 서적을 보면 그 분류가 제각각이다.
4. 국가별
4.1. 대한민국
4.2. 북한
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북한의 지방자치는 모두 중앙에서 관리하고 있는 단체 자치로 주민들의 참여는 제한되어 있다. 또한 북한에서 헌법 이상의 규정인 《 당의 유일적령도체계확립의 10대원칙》은 아예 지방의 세력화를 '지방주의'라며 혐오하는 모습도 보이고 있다.
북한의 지방행정은 자치 기능이 매우 제약되어 있다. 구역의 장은 모두 임명직이고, 당이 찍어준 사람을 투표하는 형식적인 선거만 있다. # # 게다가 당이 국가를 지도하는 특성상 지방행정기관장보다 구역당의 비서가 지역에서 더 서열이 높다. 때문에 남한의 구와 비교하자면 일반구에 가깝다.
4.2.1. 구역
남한의 도시 밑의 일반구와 같은 곳은 구역이라고 한다. 인민회의 대의원은 그나마 선거의 형식으로 뽑히지만 당이 추천한 사람을 찍어야만 한다. 중앙의 명령을 집행하고 보고하기 위해 존재하는 곳이다.하위 행정구역으로 동과 리를 둘 수 있다. 이 점은 남한의 자치구보다는 일반구와 더 유사하다.[6] 현재 대한민국에서 기초자치단체에 해당하는 특별시·광역시의 구와 하부 행정기관에 해당하는 자치시의 구는 서로 급에서 차이가 있는 것과 달리, 북한에서는 직할시의 구역과 일반시의 구역이 동급이다. 1995년 지방자치제 실시 이전의 대한민국의 구와 상황이 비슷하다.
직할시급 단위에는 평양에 19개, 남포에 5개, 라선에 2개, 개성에 2개[7]가 있으며, 일반시급 단위에는 청진에 7개, 함흥에 7개가 있다. 청진과 함흥은 현재는 직할시급 행정구역은 아니지만, 과거 직할시였던 시절이 있다. 따라서 현재의 구역들은 당시의 잔재라고 보면 된다. 다만 직할시 승격 이력이 없던 신의주와 직할시 승격 이전의 라진에도 구역이 일시적으로 설치됐던 적이 있다.
4.2.2. 구
북한에 존재했던 구는 도 밑에 있는 지역을 가리키며 어느 시 산하의 소속이 아니라 시, 군과 동급이었다. 폐지 시점에서 평안남도 청남구, 함경남도 수동구 단 두 개가 있었다. 이 중 청남은 문덕군 안주탄광지구만 떼어내어 구로 독립시켰고, 수동은 폐지된 군 지역을 다시 구로 독립시킨것이라 서로 약간 성격의 차이가 있었다. 산하에는 동이 설치되기 때문에 군보다는 시에 가까웠다.[8] 하지만 2020년 청남구와 수동구가 각각 청남군과 수동군으로 개편되면서 북한에서의 시, 군급 행정구역 구는 완전히 자취를 감추었다.청남구와 수동구 외에는 평안북도에도 묘향산구가 1984년에 설치된 바 있으나 이듬해인 1985년 다시 폐지되었다. 평안북도에도 득장구가 2007년에 설치된 바 있으나 2018년 경에 폐지되었다.
4.2.3. 로동자구
시에는 설치되지 않는 행정구역인 로동자구도 약칭을 '구'라고 한다. 예를 들어 온성군 남양로동자구는 남양구, 운산군 북진로동자구는 북진구로 부른다. 참고로 노동자의 비율이 많아야지 '로동자구'가 되고, 반드시 노동자의 수가 많아야 '로동자구'가 되는 것은 아니다.4.3. 중화권
4.3.1. 중국
거의 대부분의 구가 사실상 일반구이다. 중국은 시의 구(区), 현(县), 향(乡), 진(镇)급 인민대표를 선출하기 위한 직접 선거를 실시하고 있긴 한데, 사회주의 체제에 공산당 일당 체제[9]라서 결국 공산당이 추천한 인물이 당선되기 때문에, 미국이나 유럽 같은 민주주의의 다당 체제처럼 진정한 자치지역이라고 하기는 어렵다.중국에서는 "자치구(自治区)"라고 하면 성(省) 급의 소수민족 자치 행정구역 단위를 가리킨다. 티베트 자치구, 신장 위구르 자치구, 닝샤 후이족 자치구, 광시 좡족 자치구, 내몽골 자치구 총 5개가 있으며 이들 자치구는 이 문서에서 보통 이야기하는 구보다 훨씬 큰 행정구역으로, 미국으로 치면 주(州)에 더 가깝다. 하지만 주(州)라는 단위는 중국에선 성급 행정구역 하위 시(市)급 소수민족 자치 행정구역 단위를 뜻한다. 예를 들면 연변 조선족 자치주, 창지 후이족 자치주 등이 있다.
직할시나 지급시 아래에 설치되는 현급 행정구역인 시할구(市辖区)는 보다 한국의 구에 가까운 개념이지만, 중국의 면적 특성 상 전반적으로 규모는 한국의 구보다 큰 편이다. 또한 시와 읍면동 중간의 행정구역 단위인 한국의 일반구와 달리 중국의 시할구는 현(县), 현급시(县级市)와 동일한 등급의 현급행정구역이라서, 항상 2개 이상 설치되는 한국의 구와 달리 한 지급시에 하나만 설치될 수도 있으며, 실제로 그러한 경우도 상당히 많다. 또한 한국의 자치구는 하위 행정구역으로 동만을 둘 수 있지만, 중국의 시할구는 한국의 일반구처럼 하위 행정구역으로 동과 유사한 행정구역 단위인 가도(街道)뿐 아니라 읍, 면과 유사한 단위인 진(镇), 향(乡)도 둘 수 있다.
중국 직할시들의 구의 개수를 살펴보면, 베이징시와 상하이시, 톈진시는 모두 16개 구를 예하에 두고 있으며, 시역이 넓은 충칭시의 경우 구의 개수가 26개에 달한다.
4.3.2. 대만
대만에서는 대부분의 구가 일반구이다. 지방자치제도를 시행하는 직할시 밑에 있다고 해서 구청장을 선거로 뽑지 않는다는 말이다. 향진시구를 구성하는 요소 중 하나이다.[10] 그런데 구의 하위 행정구역인 리(里)의 장인 이장(한국으로 치면 동장)은 선거로 뽑는다.대부분의 구가 일반구이지만 대만 원주민이 많이 살아서 정부에서 지정한 구는 지방자치단체로 인정되어 자치구라 할 수 있다. 이런 지역은 구청장을 선거로 뽑고 구의회도 있다. 대표적으로 신베이시 우라이구. 이 구의 구청장은 원주민만이 될 수 있기 때문에 출마하는 후보들은 모두 원주민이다. 원래 이런 지역은 2010년 이전까지 현 소속의 향(鄕)이었고 산지향이라 하여 원주민만이 자치단체장이 될 수 있으며 원주민에 맞는 행정을 하는 등 특수한 지위를 인정받았는데, 몇몇 산지향들이 소속 현의 직할시 승격으로 구가 되면 이러한 권리가 모두 사라지니 예외를 둔 것이다.
또 다른 특징으로 직할시와 성할시의 산하 행정구역은 무조건 구로 구성된다. 즉 예전에 진이나 향처럼 시골이였던 행정구역도 일단 직할시의 산하에 속하게 되면 구가 되는 셈. 그래서 타오위안 직할시의 경우도 타이완성 타오위안현 시절에는 현할시, 진, 향의 장을 선출했는데, 현이 구로 바뀌게 되자 선출이 아닌 임명제가 된 것. 이 때문에 대만의 직할시들의 구의 개수는 상당히 많은 편이다. 대만의 직할시들 중 구의 개수가 가장 많은 곳은 가오슝시로 예하에 38개 구를 두고 있다. 타이난시가 37개로 근소한 차이로 2등이고, 신베이시와 타이중시가 29개로 공동 3위.
4.3.3. 홍콩
홍콩은 18개의 구(district)가 있다. 구의 인구 규모는 천차만별이나 한국의 자치구와 비슷하다. 각 구에는 District Council이라고 하는 구의회(區議會)가 존재하며, 이 구의회 의원은 대부분 주민의 선거로 선출된다.(일부 당연직 의원 및 행정장관 임명 의원이 존재)그러나 홍콩의 각 구 구청 역할을 하는 민정사무처(民政事務處, district office)의 장인 민정사무전원(民政事務專員, district officer)은 홍콩 정부에서 임명하며, 구의회도 구를 대표하는 기관이라기보다는 자문기관에 가까워서 권한이 굉장히 작다. 따라서 홍콩의 구는 자치구라기보다는 일반구에 좀 더 가깝다.
4.3.4. 마카오
마카오에는 '당구'(堂區)라는 행정구역이 있으며 포르투갈어로는 Freguesia라고 한다. 마카오 전역에는 7개의 당구가 있으며, 중국 반환 이후 간척으로 생긴 코타이는 어느 당구에도 속하지 않는다. 호얏셍 행정장관이 늦어도 2022년까지 코타이 당구를 설치하겠다고 밝혔다.이 당구는 한국, 북한, 중국, 일본, 홍콩, 대만의 구와 비슷하게 도시 내부의 행정구역 단위이지만 이들과 달리 법인이 아니기 때문에 지명 이상의 역할을 하지 못한다. 마카오의 모든 행정은 마카오 특별행정구 정부가 전담한다.
4.4. 일본
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일본은 도쿄도의 특별구만이 자치구이며, 나머지 정령지정도시의 구는 모두 행정구이다. 오사카시나 나고야시 등 정령지정도시들은 전부 다 행정구를 가지고 있다. 정령지정도시가 아닌 시에는 좁은 의미의 행정구는 없지만 조례를 통해 말단 행정구역을 몇개씩 묶어 행정 실무에 쓰는 구역은 만들 수있고 각 구를 담당하는 연락책임자 임명도 한다. 이러한 구는 오키나와 등에서 쓰고 이것도 행정구라고 부른다.
또 정령지정도시는 준자치구인 종합구도 설치가 가능하긴한데 아직까지 설치사례는 없다. 종합구는 시 사무 위임이 가능하며 구장도 시의회를 동의를 받아 4년을 임기로 시장이 임명한다.
일본의 주소 체계는 구까지는 한국의 지번주소 체계와 대동소이하지만 ' 동'에 해당하는 부분부터는 상당히 다르다. 자세한 것은 문서로.
4.4.1. 특별구(도쿄도)
1943년에 도쿄부가 도쿄도로 개편된 때에 도쿄시가 폐지되고 산하 구가 도쿄도가 직접 관할하는 특별구가 되었다.[11] 도쿄도 산하 구들은 일본 다른 도시에 속한 행정구와 달리 지방자치단체인 점에서 자치구이다. 이 구들이 있는 지역을 도쿄도 구부라고 부른다.한국 행정구/자치구, 일본 행정구와 달리 시에 속하지 않는 점에서 주소 형식상으로도 다르다.
지방자치단체는 맞는데 보통지방공공단체가 아닌 특별지방공공단체로 분류하고 있다. 예전에는 구청장(区長)조차 도에서 임명해 내려보냈으며, 현재도 통합된 광역행정 구현이라는 측면 때문에 시에 비해서는 자치권이 다소 제한된다. 예를 들자면 도쿄도의 상수도 광역행정 기능은 특별자치구의 경우는 도쿄도청이 직접 관할한다는 개념이라면, 산하 시정촌의 경우는 각 기초자치단체가 가지고 있던 권한을 도청에 위탁[12]하는 개념이다.
자치시에 비해 자치권이 제한되어 있다보니 도쿄 도내 일부 자치구들은 자치시로 승격하자는 논의를 제기하기도 하였다. 알기 쉽게 비유하자면 서울특별도 서초구, 중랑구 등이 서울특별도 서초시, 중랑시로의 승격을 주장하는 셈.
하지만 타지역의 행정구에 비해서는 23구의 권한은 큰 편이다. 애초부터 명칭이 특별구다. 구의 대표자도 선거로 선출되는 등 형식적으로만은 자치시와 동등한 자치권을 가지고 있다. [13]
2013년 법률이 개정되면서 도쿄도만이 아닌 정령지정도시 또는 정령지정도시와 인접한 시정촌[14]의 인구가 200만 이상일 경우 특별구를 가질 수 있게 되었다. 일본 유신회가 이 조항을 근거로 자신들의 근거지인 오사카시의 일반구를 특별구로 전환하려다 주민투표에서 2번이나 부결되어[15] 실패한 전력이 있다.
4.5. 유럽
4.5.1. 독일
독일의 구는 도시에 따라 구(Bezirk) 또는 시구(Stadtbezirk) 등으로 다르게 불린다.수도 베를린은 2001년 이래 12개 구로 이루어져 있는데, 각 구마다 선출되는 의회가 존재하지만 법적 지위는 자치권과 재산을 가진 지자체가 아닌 베를린 시 아래의 행정적 구획에 해당한다. 과거 분단 시절에는 서베를린은 12개 구로, 동베를린은 11개 시구로 이루어져 있었는데 통일 이후 통폐합으로 갯수가 줄어들었다.
다른 도시의 경우, 뮌헨은 1992년 이전에는 41개 시구가 존재했으나 통폐합으로 25개로 줄어들었다. 한편 함부르크는 7개 구로 이루어져 있다.
과거 동독은 1차 행정구역 명칭으로 관구(管區)를 사용하였다. 동독의 1차 행정구역은 1952년 주정부들이 폐지된 이후 동베를린과 14개 관구로 이루어져 있었는데, 이는 1990년 폐지되고 다시 5개 주정부가 부활하였다.
4.5.2. 러시아
러시아의 행정구역 중에서는 라욘(район)과 오크루크(округ)가 영어로 흔히 district로 번역되며, 한국에서도 '구'로 번역되는 경우가 많다.먼저 러시아에서는 한국의 군에 해당하는 농촌 지역의 2차 행정구역을 라욘으로 칭한다. 원래 러시아 제국 시기 농촌 지역 2차 행정구역 단위는 우예스트(уезд)로 이루어져 있었는데, 소련 시기 우예스트가 폐지되고 라욘으로 대체되면서 주 밑에 설치되는 일반적인 농촌 지역 행정구역이 되었다. 몇몇 라욘들은 민족 자치 지역의 지위를 가지고 있는 경우도 존재하며, 일부 자치 공화국들에선 라욘 대신 아이막(аймак, 알타이), 코준(кожуун, 투바), 울루스(улус, 사하) 등의 다른 이름이 사용되기도 한다.
자치구, 러시아어로 압토놈니 오크루크(автономный округ)는 러시아 연방을 구성하는 연방주체(1급 행정구역) 중 하나로 소수민족 지역 중 비교적 인구가 적은 지역들에 설치되어 있다. 현재 러시아 연방에 자치구는 4곳이 존재하는데, 추코트카는 단독으로 존재하지만 네네츠 자치구와 한티-만시 자치구, 야말로-네네츠 자치구는 다른 연방주체에 속해 있는 연방주체라는 미묘한 지위이다. 과거에는 자치구 수가 더 많았으나 행정구역 통폐합으로 수가 많이 줄어들었다. 여기서 통폐합된 자치구들의 경우 현재는 민족 자치 지역의 지위를 가진 군이 되거나, 혹은 주와 라욘 사이에 위치한 행정 구역인 오크루크(округ)가 되었다.
러시아의 도시들 역시 하위 행정구역은 구들로 구성되는데, 각 도시마다 형태가 조금씩 다르다.
- 모스크바의 경우 1차적으로 12개 행정구(административный округ, 아드미니스트라티브니 오크루크)로 구성되며, 이들 중 외곽의 2개 구를 제외한 10개 행정구가 다시 125개 구(район, 라욘)으로 나뉘어진다.
- 상트페테르부르크는 18개 구(район, 라욘)로 이루어져 있으며, 18개 구의 아래에 81개 시구(муниципальный округ, 무니치팔니 오크루크)가 위치해 있다.
- 나머지 러시아 도시들의 구는 대부분 라욘(район)이라는 명칭을 사용한다.
보통 인구 30만 정도면 구가 설치되므로, 한국의 구보다 설치 커트라인이 낮다. 예를 들면 인구 30만인 오룔시에는 4개 구가 있다. 북한의 구역도 소련식 라욘 체계의 영향을 받은 것이다.
4.5.3. 기타 국가에서의 구
- 영국의 런던은 1965년 이래 시티 오브 런던과 32개 버러(borough)로 구성되어 있으며, 33개 구 모두 자치구이다.
- 프랑스의 파리는 1부터 20까지 번호가 붙어 있는 20개 아롱디스망(Arrondissement)으로 구성된다. 이 중 도심에 위치한 1~4구는 인구 감소로 인해 2020년부터 행정적으로는 파리 상트르(Paris Centre)라는 단일 행정구역으로 통합되어 명목상의 구역이 되었다. 한국의 행정동-법정동 비슷한 관계가 된 것.
- 오스트리아의 빈은 23개 구(Gemeindebezirk)로 구성되어 있다.
- 이탈리아의 로마는 1972년 20개 구(Circoscrizione)로 구분되었고, 2001년 구를 부르는 명칭이 Municipio로 개칭되었다. 구의 개수는 2013년 15개로 축소되었다.
- 아제르바이잔의 행정구역은 구와 시로만 이루어져 있다.
4.6. 카리브해
바베이도스, 세인트루시아 등 카리브해의 소앤틸리스 제도 나라들은 구로만 이루어져 있다.4.7. 미국
미국의 경우 각 주마다, 그리고 각 도시마다 행정구역 체계가 모두 다른데, 일반적으로 우리나라의 구와 직접 대응되는 행정구역은 드물다.뉴욕시의 경우 맨해튼과 브롱스, 브루클린, 퀸스, 스태튼 아일랜드의 5개 버러(borough)로 구성되는데, 이 버러들은 카운티와 동급의 행정 구역이다. 일반적으로 시티(city)는 카운티보다 작은 개념으로 여겨지지만 뉴욕시는 그 반대인 특이한 경우.
[1]
쉽게 얘기하면 권한과 근무자가 많은
행정복지센터이다. 그래서 이쪽으로 공무원을 발령할 때도 해당 시청으로 먼저 발령한 뒤 거기서 다시 일반구청으로 발령하는 식이다.
[2]
Greater London Authority
[3]
테니스의 본고장
[4]
가수 엘튼 존의 고향
[5]
영국의 한인 밀집지역
[6]
북한은 면이 폐지되어 리가 동, 읍과 같은 단계의 행정구역이다.
[7]
특이하게도 옛 개풍군, 판문군이었던 지역만 개풍구역, 판문구역처럼 구역으로 지정되어 있으며, 원래부터 개성시였던 동 지역은 구역에 속하지 않는다.
[8]
군 아래에는 읍과 로동자구, 리만 설치할 수 있다.
[9]
헌법상으로는 중국도 미국과 유럽 등처럼 다당 체제를 인정하기는 하지만, 현실은 시궁창.
[10]
대만의 행정구역에서 현할시, 진, 향, 구는 모두 같은 급의 행정구역이다.
[11]
도쿄시는 특별시였던 적이 없다. 일본의 특별시 제도 자체가 1947년 지방자치법 제정으로 도입된 것.
[12]
도쿄도 산하 시정촌 중 구부지역과 인접한 자치시들 상당수는 도쿄도 상수도국에 상수도 기능을 위임하지만, 그렇지 않은 자치시들은 자체적인 상수도 기능을 보유하고 있다. 자체적인 기능을 보유한 대표적 예시로 도쿄도
하치오지시.
[13]
23구는 영어명도 ward가 아닌 city다.
[14]
단, 인접한 시정촌이 같은 도/부/현이어야 한다
[15]
표제목이 오사카도 전환인 이유는 당시 일본 유신회가 도쿄도처럼 오사카시의 일반구를 특별구로 전환하고 오사카시를 폐지하려고 했기 때문이다. 그렇다고 해서 오사카부가 오사카도로 바뀌는 것은 아니지만 당시 일본 유신회는 궁극적으로는 오사카부를 아예 오사카도로 전환하고 싶어했다.
부산광역시 지역사회 일각에서 가끔 제기되는
부산특별시 승격론과 비슷한 결이라고 보면 될듯.