1. 개요
철도 사업에서 시설(인프라)을 담당하는 주체와 운영을 담당하는 주체를 분리하는 방식.도로교통은 국가가 소유한 도로 위를 개인 소유의 차량이 달리고, 항공교통은 국가가 소유한 공항을 민간항공사의 항공기가 운항하는 것처럼, 철도교통 역시 철도시설물을 다양한 철도운영주체에게 분배하여 운행한다는 발상에서 비롯된 철도 정책이다. 이 때 운영기업은 철도 시설물 소유자에게 선로사용료를 납부한다.
2. 취지
철도교통은 열차를 운행하기 위해 필수적인 기본 인프라 구축에 막대한 비용이 들어가므로 민간기업의 진입장벽이 매우 높은 분야이다. 어느 국가의 철도망 전체를 완전히 민간에 매각하려면 천문학적인 자본이 필요하다. 일본의 경우 1987년 일본국유철도를 민영화한 철도회사 JR그룹을 출범시키기 위해 지역별 6개 지사로 분할매각 당시에도 단일기업에 매각한 것이 아니라 수많은 기업과 금융자본에 주식을 매각하는 지분 출자(컨소시엄) 형태로 매각할 수 있었다.[1]따라서 철도사업분야에의 민간기업 참여를 높이기 위해서는 철도 시설물(정거장, 선로, 교량 등)의 건설 및 소유 등 막대한 예산이 들어가는 부분은 국가가 책임지되 투자규모가 비교적 적은 철도 영업분야(차량 및 인력 운영, 고객서비스 등)만 민간에서 담당할 수 있도록 진입장벽을 낮춰 국유철도 위에 다양한 철도사업자의 등장을 기대하는 것이 철도 상하분리 정책의 골자이다.
3. 역사 및 현황
미국의 철도회사 암트랙이 과거 난립하던 민간 철도회사들의 대거 파산으로 이를 인수하고 정리하는 과정에서 선로 관리와 여객 영업분야를 분사(分社)하여 이원화한 것이 현재의 상하분리와 유사한 형태의 시초이다.상하분리는 유럽에서 주로 도입되어 있으며 EU의 기치 아래 모든 유럽 국가의 통합을 꾀하는 정치적 움직임과 어느정도 부합한다. 유럽 각 나라의 모든 철도노선을 하나의 단일국가노선처럼 다룰 수 있기 때문이다.[2]
- 유럽 각국의 철도 운영 체계 현황은 다음과 같다.
- 독일 : DB InfraGo에서 선로 관리를 맡고 있고 , DB Fernverkehr가 인터시티익스프레스, 인터시티 등 장거리 열차를 굴리고 있으며, DB Regio의 각 지역 법인과 기타 사설 철도회사들이 RE, RB, S반 등 단거리 열차를, DB쉥커[3]가 화물열차를 운행한다. 흔히 알려져있는 도이체반(독일철도공사) 자체는 현재는 지주회사의 기능만 하고 있고 각 사업부들이 자회사화를 통해 상하분리 원칙에 부합하게 되어있다.
- 스페인 : 철도 소유, 건설 및 유지보수 담당은 ADIF이며 철도 운영, 차량 유지보수, 노선 기획은 Renfe(스페인 국영철도)가 맡는다.
- 프랑스 : 독일과 마찬가지로 프랑스국유철도 SNCF 자체는 지주회사 역할을 수행하고 있고 사업부들이 자회사화 되어있어 SNCF Réseau가 선로 관리와 철도역 운영을, SNCF Voyageurs가 여객 열차 운영을, Fret SNCF가 화물 열차 운영을 맡고 있다.
- 네덜란드 : 열차 운행은 NS 본사가, 선로 및 시설물 운영은 NS Railinfratrust라는 자회사가 맡고 있다. 화물열차 부문은 독일 도이체반에 합병되어 독일을 비롯한 주변국이 운송을 돕고 있다.
대한민국은 2004년 4월 1일 경부고속철도 개통을 계기로 철도의 상하분리가 시행되었으며 운영 부문은 기존의 철도청(2005년 이후 한국철도공사)에서 담당하고 국유철도 시설물의 관리를 위탁할 기관으로서 한국철도시설공단을 출범시켜 현재에 이르고 있다.
일본의 경우 운영업체에서 시설까지 소유하는 형태가 많지만(제1종 철도사업자), 상하분리가 도입된 경우도 있다.
- 철도시설을 보유하되 직접 운영하지는 않고, 다른 철도회사(제2종 철도사업자)에게 임대하는 것을 목적으로 운영하는 철도사업자도 다수 존재한다. 이를 제3종 철도사업자라고 하며 상세는 해당 항목 참조.
- 일본의 화물철도회사 JR 화물은 자체 선로가 거의 없고 기관차와 화차 등만을 보유하고 있으며, JR그룹 및 일부 병행재래선 제3섹터 기업의 선로를 빌려 운행하는 상하분리의 형태를 갖추고 있다.
- 일개 민영기업에서 건설비를 조달할 수 없는 신칸센[4]은 대부분 정부( JRTT)에서 공사하고 시설을 보유하며 운영만 JR그룹에서 하는 상하분리 방식을 취한다.
- 만성 적자를 기록하는 일부 지방 민영철도에서도 시설을 도도부현( 광역자치단체 격)이나 시정촌( 기초자치단체 격)에서 소유하고 운영만 민영철도기업이 담당하여 민영철도기업의 경영 부담을 덜어주고 있다.[5]
4. 장점
큰 자본이 소요되는 철도시설물에 대한 투자는 국가에서 담당하므로 비교적 작은 규모의 자본으로도 철도사업에 뛰어들 수 있다. 즉 철도사업에 다양한 민간기업의 참여를 유도할 수 있다.또한 각 철도사업자는 서로 경쟁을 통해 가격(운임)인하 또는 공급서비스 퀄리티의 상향평준화 등 시장기능도입에 의한 소비자(철도이용객)의 만족도를 높일 수 있는 기반이 될 수 있다.
그리고 다양한 사업자의 등장은 경제규모 확장의 필수요소인 분업화를 정착시킴으로써 다양한 철도관련 산업의 고도화·분업화를 기대해 볼 수 있다. 가령 다수의 철도사업자가 보유한 차량을 정비하는 철도차량 관련산업이 활성화될 수 있고 또한 철도관련 기술자격증 소지자에 대한 수요가 높아져 전문인력양성 및 활용도가 높아질 수 있다.
5. 한계점
상하분리 정책은 기대한만큼 작동하지 않는 경우가 종종 있다. 이에 대한 설명이다.5.1. 방향성 왜곡 및 망각
선로관리기관의 주 사업은 아무래도 철도건설사업이다보니 경영지표가 건설비용의 절감 쪽으로 넘어갈 수밖에 없다. 불필요한 건설비용 과잉투자 및 예산낭비는 당연히 근절돼야 하지만 문제는 이것이 철도기능의 본질까지 훼손해가면서까지 잘못 진행되는 사례가 많다는 점이다. 가령 건설비를 아끼겠답시고 정거장의 부본선을 삭제한다거나, 선로의 개수를 감축[6]하거나, 입체교차를 평면교차로 바꾸고, 철도노선의 고속용 분기기가 비싸다고 저속용으로 바꾸는 등[7] 건설비만 절감하면 그만이고 짓고나서 열차가 잘 굴러가든지 말든지 별 관심없는 듯한 면모를 보여왔다. 건설비용을 절감하기 위한 잘못된 설계가 관철될 경우 이로 말미암아 발생하는 비효율 때문에 결국 중복투자를 하거나 또는 향후 오랜기간 막대한 사회적 비용을 지출할 지도 모른다.선로관리기관이 지금보다 업무영역을 더 확장하고자 한다면 단순히 건설역할만 하는 좁은 시야에서 벗어나 국가철도정책을 집행하는 기관으로서의 통찰력과 안목을 갖추어야 한다.
5.2. 상하분리의 경계
국유철도를 건설하고 관리하는 선로관리기관과 철도사업자간 역할의 경계가 어디까지인지 실제로 대한민국을 비롯 철도 상하분리를 지향하는 국가에서 많은 논란을 겪고 있다. 실제로 대한민국에서도 철도의 관제권 이양이나 선로배분권한을 두고 여러 논란이 있어왔다. 사실 철도 상하분리 정책이 지향하는 바에 따르자면 다수의 철도사업자는 각자의 영업에만 전념하고 관제권과 선로배분권한은 모두 선로관리기관에서 행사하면서 사업자간 이해충돌이나 분쟁 발생시 조정기구로서의 역할까지 하는 것이 이상적인 모습이겠으나 이렇게 되면 철도사업자는 새로운 수요개발을 위한 운행계획을 설정한다든지 하는 독자적 영업전략을 세울 수 없고, 그저 선로관리기관에서 세운 운행계획에 차량과 인력만 제공하는 일종의 용역렌탈업체와 같은 존재로 전락하게 될 우려가 있다.[8] 이렇게 되면 상하분리 정책이 목표로 하는 다양한 철도사업자간 경쟁효과는 전혀 얻을 수 없게 된다.[9]결국 이런 식으로 선로관리기관이 대부분의 권한을 다 가져가고 철도사업자의 입지가 축소되면 종국에는 철도청과 같은 거대한 국가기관 체제의 회귀와도 다를 바 없게 된다.
5.3. 전문인력의 필요성
만약 철도 상하분리 정책이 국가가 의도하고 기대하는 만큼의 성과를 가져오려면 선로관리기관은 분야별 최고의 전문가를 배치하여 그들이 그려내는 최고의 정책으로 철도사업자와 국민 모두에게 이익이 되는 결과를 만들면 된다. 그러나 현재 대한민국 철도는 전문가 양성에 매우 소홀한 것이 현실이다. 노련한 담당자는 있을지 몰라도 길고 깊은 안목을 가진 전문가는 드물거나 중용하지 않고 있다. 선로관리기관은 관제권이나 선로배분권한 등 매우 중요하면서도 전문적인 고난도 업무를 담당하기를 원하고 있으나 정작 그 업무를 감당하고 다스릴 역량이 있는 직원을 어떻게 양성할 것인지 의문이다. 가령 열차운행계획을 담당하려면 각 지역별 구간의 특징과 차량별 운행특성 등을 빠삭하게 이해하고 순발력있게 처리해야 하는데 이것을 위해 필요한 역량과 경험치를 신입 공채로 들어온 직원들이 익히기는 무척 어렵다.특히 현재 관제권 이관을 놓고 한국철도공사 측에서 가장 우려하는 부분은, 현재 철도교통관제사는 경력자들이 기피하는 업무라 관제사 자격을 취득하자마자 갓 입사한 현장에 대한 이해도가 전혀 없는 신규자 위주로 충원하다보니 관제역량이 매우 저하되어 사고가 자주 터진다는 점이다. 또한 이들은 근본적으로 관제업무 역량을 업그레이드하기 위해 필요한 철도시스템에 대한 이해와 경험치를 얻을 기회가 없다보니 시간이 흐르고 연차가 쌓여도 업무스킬의 변화는 딱히 기대하기 어렵다. 만약 관제권이 이관된다면 현장과의 소통이 어려워져 이러한 문제는 더더욱 가중되어 결국 모든 것은 국민 불편으로 돌아올 가능성이 높다. 바로 이러한 현실적 이유때문에 국토교통부에서는 관제권을 십수년째 회수하지 못하고 있는 것이다.
5.4. 소결
- 선로관리기관과 철도사업자간 영역의 경계가 무척 모호하고,
- 선로관리기관 입장에서 다수의 철도사업자들을 다스리고 조율할 만큼 충분한 전문성 발휘에 필요한 업무역량을 지닌 전문가의 수급이 원활하지 않으며(전문성 부족)
- 점점 선로관리기관의 담당범위가 이것저것 늘어나면 결국 운영기관(철도사업자)의 역할까지 모두 집어삼킴으로써 거대한 국유철도 운영기관으로 회귀[10]하는 문제
이로 인해 기대했던 상하분리 효과는 얻지 못하고 오히려 불합리하다고 볼 수 있는 결과만 거두게 된다.
즉 선로관리기관의 업무범위를 너무 적게 하여 철도사업자의 역할이 크면 굳이 상하분리할 이유가 없고, 업무영역을 과도하게 확장하면 결국 일부 영업분야 업무만 외부용역을 준 형태의 사실상 '도로 철도청'이 되는데다 애초에 선로관리기관이라는 태생적 한계에 따른 철도전문가 양성 제약으로 전문성 발휘가 어려워 전체 국가의 철도기술 수준의 저하를 가져올 수밖에 없다.
바로 그러한 이유로 외국에는 철도 상하분리 정책을 시도했던 사례는 있지만 성공적으로 정착한 국가를 찾기 어려운 것이다. 사철(私鐵)천국인 미국과 일본도 위에 열거한 일부 특수한 사례, 즉 다른 업체에 선로를 임대해준 사례를 제외하면 모든 사유철도는 상하통합으로 운영된다. 즉 철도사업자가 선로와 영업을 모두 소유하고 있거나, 국가가 건설만 할 뿐 철도운영에는 일절 관여하지 않는다.
[1]
지금도 한국 민자철도노선의 경우 단일기업이 아닌 여러 기업이 컨소시움 형태로 투자에 나서고 있다.
[2]
현재 대한민국에서도 널리 쓰이고 있는 ERTMS같은 유럽 통합형 표준신호시스템 역시 같은 취지로 개발되었다.
[3]
2024년에 다른 회사에 매각되어 계열에서 분리되었다.
[4]
츄오 신칸센이라는 예외가 있으나 이곳은 세계적으로 막대한 수송량을 자랑하는
도쿄-
나고야-
오사카 축선을 따라서 건설되는 것이고, 일본 정부의 보증을 통해 파격적인 저금리 자금 조달이 가능했다.
[5]
여기에 더해 みなし上下分離(간주 상하분리)라 하여 시설을 민영철도회사에서 소유하고 시설에 드는 비용을 도도부현이나 시정촌에서 대주는 방식이 있는데 이건 이름만 상하분리일 뿐 실제 상하분리와는 차이가 크다.
[6]
도로에 비유하면 차로의 축소
[7]
분기점 통과를 위해 열차가 속도를 낮추는 만큼 후속열차가 멈춰 대기하는 시간은 더 늘어나고 이는 시간당 열차투입가능횟수 즉 선로용량의 축소를 가져온다.
[8]
최근에는 대한민국의
선로관리기관에서 차량구매까지 하는 등 사실상 운영기관 역할까지 상당부분 하고 있는 것이 현실이다.
[9]
철도수송의 본질적인 내용을 가지고 경쟁하는 것이 아닌 직원의 친절도나 서비스로 쿠키를 몇 개 더 주느냐 따위의 지엽적인 서비스를 가지고 경쟁하게 된다.
[10]
도로 철도청