1. 개요
정식 명칭은 쌀소득보전직접지불금이다. 논농업직불제와는 다르다. 행정부가 농가의 소득을 보조하려고 돈을 직접 지불하는 제도다.2008년부터 뉴스 프로그램 및 기사에 등장하여 전국민들의 주목을 받았다.
2. 취지
직불제(直拂制, Direct Payment)는, 과거 가격 보조 정책 즉 수매나 보조금 등을 이용해 농산물의 가격을 일정한 수준 이상으로 지지해 주는 정책이 행정부가 소모하는 비용에 비해 큰 효과가 없어서 도입된 것이다. 가격 보조 정책은, 수요보다 과다한 농산물이 생산되는 결과가 빚어졌기 때문이다. 문제는 농산물이 과잉생산 된다면 보조금이나 수매량도 그것에 비례하게 많아지는 것이고 이것은 행정부의 과대한 부담으로 이어졌다.그것과 동시에 과잉생산 된 농산물은 종종 타국에 채산을 무시한 싼 가격으로 팔 때가 잦아서 외국의 농업 생산에까지 영향을 미치게 돼서 UR(우루과이라운드) 협정을 이용해 이러한 생산 보조, 가격 지지 정책을 줄이게 됐고 도하 개발 어젠다[DDA] 협상에서 수매와 같은 가격 보조 정책을 감축 대상으로 지정했고 이에 따른 대안으로 직접지불제가 부상했다.
3. 대한민국의 직불제
대한민국의 직불제는, 한칠레 FTA 이후 도입됐고 FTA나 WTO 등의 농산물 시장 개방 확대를 대상으로 한 보상의 목적으로 도입됐지만 쌀은, 2015년에야 개방(관세화)돼 그 맥락이 약간 다르다. 쌀직불제는 "농가가 직면하는 불확실성을 완화해 소득과 경영이 안정될 수 있게끔 목표 가격을 예시하고 시장가격과의 차이를 재정에서 보전하는 제도"(쌀직불제의 합리하는 운용 방안 / KREI 농정포커스 제75 호)로, 소득과 경영안정 정책에 가깝다.물론 직불제로 바뀔 수밖에 없었던 것은 시장 개방의 영향이 크다. 상술한 대로 DDA 협상으로 말미암아 쌀 수매제를 더는 유지할 수 없게 됐고(감축 대상이므로) 이에 따른 대안으로 쌀소득보전직불제를 시행하게 됐다. 2024년 현재 경영이양직불제, 친환경농업직불제, 경관보전직불제, 쌀소득보전직불제, FTA피해보전직불제, 조건불리지역직불제, 논농업직불제, 밭직불제 등이 시행된다.
4. 쌀직불금의 필요성
한국의 농업은 영세 자영농 중심이라서 다른 산업과 달리 경쟁력이 없다. 이것이 직불금을 포함한 모든 지원의 근본적인 원인이다. 물가는 매년 상승하는데 농가 소득은 1996년보다 2010년에 12.3%나 떨어졌다. 도농 격차는 더 크게 벌어졌다. 1996년 농가 소득이 도시민 소득의 90.2%인데 2010년 66.8%밖에 되지 않는다. 농업으로 벌어들이는 돈은 줄어드는데 농가 경영비는 계속 오른다. 그것과 동시에 농가 인구가 고령화하면서 같은 농가층에서도 불평등성이 증가했다. 2011년 최저생계비도 벌지 못하는 농가는 23.7%에 달했고 농가 소득의 지니계수는 2011년 0.424까지 치솟았다. (농가 소득, 경영 안정화 이렇게 접근해야한다 / KREI, 2012) 이런 농업과 비농업 간 소득 격차는 시장 개방이 이루어지던 2000년을 전후해 크게 나타났고 살기가 점점 각박해지는 농가의 소득을 보전하려고 직불금은 더더욱 필요해졌다.5. 쌀직불금이란 무엇인가
5.1. 쌀고정직불금
2014년 기준으로 농지의 1 ha당 900,000원을 직접 농사하는 농민에게 직접 지불한다. 2015년 1,000,000 원으로 상향 조정하라고 농림식품부가 요구하기도 했다.- 1ha가 어느 정도인지 감이 안 오는 분을 배려해, 대한민국 농가의 평균 경작 면적이 1.3ha 정도. 대부분이 1ha 미만 영세한 소농이다.[1]
5.2. 쌀변동직불금
쌀 가격이 지나치게 낮을 때 발동돼 직접 농사하는 농민에게 직접 지불한다. 정확히 말해, (쌀 기준가격 - 쌀 가격) * 0.85가 고정직불금보다 적을 때 차액을 지급한다. 즉, 쌀 기준가격과 쌀 가격의 85%만큼은 '최소한' 보장된다. 주의해야 할 것은, 쌀 기준가격의 85%가 보장되는 것과는 다르다는 점이다. 오히려 쌀 기준가격의 85%보다는 늘 높다.2014년 현재 기준가격은 188,000원이다. (2013년 까지는 170,083원이었다.) 연도 2에서 쌀 가격이 180,000원/80kg 이라고 가정했을 때 쌀 변동직불은 발동되지 않는다. 이미 쌀 가격이 충분히 높고 고정직불금과의 합계가 쌀 기준가격의 85%는커녕 기준가격 자체를 초고하기 때문이나 연도 1은, 쌀 가격이 지나치게 낮아 (188,000원 - 쌀 가격 ) * 0.85가 고정직불금으로 다 채워지지 않는다. 예컨대 쌀 가격이 110,000원/80kg이고 고정직불금을 10,000원/80kg 으로 가정했을 때 (188,000 - 110,000) * 0.85 = 66,300원이다. 즉 직불금으로 채워져야 할 부분이 66,300원이라는 뜻이고 이 중 고정직불금 10,000원을 제외한 56,300원이 변동 직불금으로 채워지게 된다. 쌀 가격이 110,000원/80kg이지만, 농가가 느끼는 쌀 가격은 110,000+66,300 = 176,300원/80kg이다.
물론 이것은 예시를 목적해 극단성을 띤 예를 듯 것이고 실제로 변동 직불금이 그렇게 자주, 많이 지급되지는 않는다. 2005년부터 2012년 8년간을 보았을 때, 05, 06, 07, 09, 10 5년간 지급됐고 그것도 평균 592,400,000,000원 수준으로 많지 않다. 참고로 이 8년간 쌀 고정직불금의 평균 지급액은 653400,000,000원이었다. (자료: 농림축산식품부)
6. 직불제를 대상으로 한 반론· 우려
- 직불제는 재정 능력이 충분할 때만 가능하다. 쌀소득보전직불제의 경우 조 단위의 예산이 투입되지만 쌀 농가 단위로 직접 지불하는 직불금은 평균 1,000,000 원을 약간 웃돈다. 농가 소득이 30,000,000 원을 넘어섰으니 직불금은 농가 소득의 3% 정도다.
- 직불금이 소득에 보탬이 되기는 하나 그 돈이 농업에 투자된다고 보장하기는 어렵다. 생산 기반을 만들고 유통에 필요한 자금을 제공하는 것은 순수하게 농업을 이롭게 하려는 투자이지만 직불금으로 직접 지급되는 돈이 농업을 얼마나 이롭게 하고자 쓰이는지 알 수 없다.
-
직불제는 행정 비용이 많이 든다. 가격 지지는 목표 가격을 설정하고 필요한 때 그 가격으로 행정부가 사들이기 때문에 특별한 행정 비용이 들지 않는데 직불제는 지급 요건을 충족하는지 일일이 확인해야 하고 직불금의 산정·지급 등이 농가 단위로 이뤄져 행정 수요가 크다.
(KREI 논단 - 소득보전직불제의 '명과 암' / 배종하)
그것과 동시에, 농지 소재지에 살지 않는 땅임자 즉 농지를 다른 사람에게 임대하고 그 소득의 일부를 착취하는 형식으로 농지를 운영하는 소위 부재지주란 작자들이 직불금을 부정하게 편취하는 사태가 일어나기도 했다. 실제 경작 여부를 확인하는 것은 해당 마을의 이장이나 당해 면장이 하게 되어 있는데 청탁을 이용해 소작인이 농사하게 해 두고는 쌀 직불금을 자신이 가져가는 것이다. 2008년 국정감사 와중에 보건복지가족부차관 이봉화가 쌀직불금을 불법으로 수령했다는 의혹이 대두하면서 행정부에서 근무하는 고위 공무원 수백 명이 쌀직불금을 불법으로 수령했다는 사실이 드러나기도 했다.
이것은 지주-소작농이라는 관계가 여전히 남아 있는 데서 오는 후진성을 띤 대한민국다운 특수성이 여전히 남아 있고 농사하는 때 각종 세금 혜택이 있으며(예컨대 농민은 소득세를 내지 않는다.) 토지 매매 시 혜택도 있기 때문이다. 이러한 행정에 관계된 공백과 부정부패를 줄일 방법을 고민하고 해결하고자 숙고해야 한다.