1. 개요
出資總額制限制度자산총액 10조원 이상인 대규모 기업집단에 속하는 회사가 순자산액의 40%를 초과해 국내 회사에 출자할 수 없도록 한 제도이다. 업종 다각화에 따른 대기업들의 무분별한 사업 확장을 막기 위한 조치로 1987년에 도입되었지만 1997년 외환 위기로 국내 알짜기업에 대한 외국자본의 적대적 M&A(인수합병)를 막기 위해 1998년 2월 폐지되었다.[1] 그러나 폐지 이후 적대적 인수합병은 일어나지 않고 오히려 기업들의 계열사에 대한 내부지분율이 증가하는 등 부작용이 일어나 1999년 공정거래법을 개정하면서 부활했으며, 2001년 4월부터 다시 시행했다.[2] 그러다가 여러차례 완화 끝에 총출제는 이명박 정부때인 2009년 3월달에 다시 폐지되었다.
2. 도입과 폐지
도입 취지는 거대 기업그룹이 또 다른 업종의 회사를 만든 다음 그들의 기업들이 대규모 지원을 하게 되면 기업그룹들이 너무 많은 회사를 만들게 되고 기업그룹들이 모든 국가경제를 독점하게 될 수 있기 때문에 이를 방지하자는 것이다. 또 계열사들이 상호 채무보증으로 묶여 있어 일부 계열사가 쓰러지기라도 하면 이것이 전체 기업집단의 부실로 이어지고 또 국가 경제 위기로 연결될 수 있기 때문에 이런 사태를 방지하고 출자총액제도가 만들어졌다.자산규모 5조원 이상인 기업집단에 속하는 회사는 순자산의 25%를 초과해 계열사에 출자할 수 없다. 출자총액제한제도의 골자다. 현재 18개 그룹의 378개 회사가 이 제도의 규제를 받고 있다.
이 제도를 도입한 목적은 첫째, 기업의 무분별한 비관련 산업으로의 다각화를 방지하고, 전문적인 핵심역량을 강화한다는 것, 둘째, 기업이 상호출자 등을 통해 기공자본을 형성하여 부채비율을 인위적으로 축소하는 것을 방지하고 이에 따른 계열사간의 동반부실화를 예방하자는 것, 셋째, 실질소유권을 훨씬 상회하는 의결권의 행사를 억제하여 지배주주가 소액주주의 희생을 바탕으로 지배주주만의 사익을 추구하는 행위를 방지하자는 것이었다.
3. 출자총액제한제도 필요성 논란
3.1. 찬성측
출자총액제한제도(이하 총출제)는 기업의 무분별한 확장 경계, 시장의 과열 경쟁으로 인한 소모적 비용 축소, 소수 자본으로 거대 기업을 운용하는 소위 재벌의 통제에 있다.기업집단은 다양한 사업을 영위하면서 기업의 이익을 존속하려고 하는 경향을 보이게 된다. 주력 계열사가 지속가능한 성장을 유지할 경우 기업집단은 수직계열화를 통해서 비용의 감소와 기업 경쟁력을 갖추려고 노력하게 된다.(ex, 삼성전자) 하지만, 주력 기업의 경쟁력이 다소 약하고 기업의 새로운 지속가능한 영업이 필요할 경우 기업의 업종을 다각화하여 기업집단의 변화하는 환경에서 기업의 이익을 지속시키려고 다양한 사업에 대하여 투자를 실행하게 된다.(ex, SK) 위와 같이 주력계열사가 약한 경우 새로운 사업에 대하여 모색을 하게 되는데 병폐가 발생하게 된다.
총출제는 기업의 무분별한 확장을 경계하고 기존 기업집단의 사업에 대하여 설비투자나 R&D에 집중하게 하여 자생적인 경쟁력을 확보함에 있다. 새로운 산업에 대하여 기존 시장에 인기 위주의 편성에 힘쓰게 되는 것이 보통이다. 장기적인 투자산업의 경우 투자회수 시점이나 거대 자본이 소모되기 때문에 전략적인 선택은 다소 무리가 따라 기존 시장이 형성된 업종(예: 떡볶이, 대형할인점, 소매 주류점)등에 대하여 거대 자본이 투자하게 된다. 기업의 주력 업종에 대한 설비투자나 R&D 투자를 통해 기업의 경쟁력을 강화를 해야 하나 무분별한 확장을 하게 되면 자연적으로 기존 업종의 도태는 불보듯 뻔하다. SK이노베이션의 경우 국내 1위의 정유업체이나 추가 설비투자에 대한 요구가 있으나 SK그룹의 확장에 대한 자본 부담이 지속적으로 작용하고 후발 업체 S-Oil이나 GS의 설비투자에 대한 경쟁력에 뒤쳐지는 것은 이러한 맥락을 같이 하게 된다. 전략적인 판단이 아닌 무분별한 투자를 줄이기 위해서는 총출제를 통해서 기업집단의 새로운 사업보다는 기존의 사업에 대한 집중과 선택을 요하게 하여 기업집단 자체의 경쟁력 강화에 목표를 두게 된다.
총출제는 기업집단의 자본력을 토대로 시장의 출혈경쟁을 유도, 시장 자체를 괴사시키는 현상을 방지한다. 기존 시장 환경이 크지 않은 경우 거대자본을 중심으로 업종이 확장되면 기존 소자본은 사라지게 된다. 거대자본 간의 경쟁이 진행되면 밀어내기와 같은 부정경쟁이 심화되어 이후 시장에는 살아남은 대형기업만 존재하게 되는 열섬화[4]와 같이 해당 시장에 신규 진입이 힘들고 내부 시장에는 과열만 발생하게 된다. 과거 편의점, 빵집과 같은 일정거리간 동일 점포를 규제하는 법안이 통과되었다. 이는 SPC 그룹이나 카페베네와 같은 프랜차이즈를 통한 라이센스 판매만을 위한 기업에 대하여 무분별한 확장을 경계하기 위함이었다. 해당 법안 이전에 200m 이내 동일 매점이 존재할 뿐더러 동종의 업종(편의점)이 옆에 위치하게 되어 소상공인과 가맹점주들의 출혈경쟁으로 인해 가계부채만 늘어나는 악순환으로 인해 국가경제에 악영향을 미치고 있었다. 법안 발효 이후 500m로 넓어지면서 다소 출혈성 경쟁이 감소하는 현상을 보였다. 기업 집단의 소규모 시장에 대한 진입도 위와 같이 기업집단, 소상공인간의 출혈경쟁을 유도하게 되어 결국에는 시장의 고사를 하게 되는 악순환을 막기 위해 필요하다. 이러한 맥락으로 정부에서는 중소기업적합업종을 선택해 대기업과 같은 자본이 해당 시장을 고사시키지 않도록 하는 정책을 사용하고 있다.
기업집단의 지분 구조상 최상위 기업(그룹)의 소수 지분을 가진 대주주, 소위 재벌을 통제함에 있다. 최근 이슈가 되고 있는 롯데그룹의 경우 일본 롯데홀딩스와 롯데스트래티직인베스트먼트를 통한 소수지분을 통하여 롯데그룹 전체를 사실상 경영을 하고 있는 것이다. 이들 재벌의 주된 자신의 재벌의 확장 수단은 자신 소유의 소규모 자본을 외부 자본과 결탁하여 하위 자회사를 생성하여 지분 가치를 높이는 방법을 사용하게 된다.[5] 또한 신규 창출한 회사의 매출액을 위해 일감몰아주기나 경쟁회사에 대한 압박등을 통해 인위적으로 기업의 가치를 형성하여 소수 지분으로 기업을 지배하게 되어 사실상 시장경제를 망치게 된다. 하지만, 총출제가 도입되게 되면 기업 그룹은 이러한 행위 자체에 제한이 되기 때문에 재벌의 불공정한 가치 상승을 막을 수 있다.
위와 같이, 총출제는 기존 기업집단의 과밀화에 대한 반성으로 발생하게 되었다. 이는 시장경제에서 가장 중요한 자율적인 경쟁을 통하여 시장 건전성과 가격결졍력, 그리고 신규 시장에 대한 자생적인 발현을 위해 필요한 부분이다. 총출제의 폐지로 인해 기업집단은 무분별한 확장을 통해 부채가 높아져 기업의 구조조정이나 정부의 지원을 받게 되고 이러한 부분은 대다수 국민들에게 이전이되어 문제가 발생하였다. 총출제의 궁극적인 목적은 시장의 자율적인 경쟁과 부당한 소수의 이익집중을 막기 위해 필요한다.
3.2. 반대측
이 제도는 타당성과 실효성 면에서 많은 문제점을 내포하고 있다. 우선 첫 번째 목적은 전혀 타당성이 없다. 왜냐하면, 기업이 사업을 다각화할 것인지 전문화할 것인지는 기업이 자율적으로 결정할 일이지 정부가 개입할 성질의 것이 아니기 때문이다. 또한 두 번째 목적 역시 이 제도의 존립근거가 될 수 없다. 현재 기업의 부채비율이 축소되어 이 문제가 완전히 해소된 상태이기 때문이다.결국 이 제도의 존재 이유는 세 번째 목적만이 남는다. 그래서 그런지 최근 공정위도 출자총액제한제도 존속 목적의 초점을 여기에 맞추고 있다. 공정위는 대주주의 실질소유권과 의결권간의 차이를 나타내는 소유/지배 괴리도 지수의 개념을 도입하여 출자총액제한제도의 적용대상 기업을 선정하려고 하는 것이다. 즉 인센티브를 통하여 지배구조 개선을 유도하겠다는 것이다. 공정위는 이것을 정부의 직접규제가 아닌 시장자율을 중시하는 것이라고 주장한다. 그러나 이것 역시 문제가 많은 주장이다.
우선 소유/지배 괴리도 지수에 의한 ‘졸업기준’을 삼는다는 것은 그 논리적 근거가 희박하다. 괴리도는 지배구조를 설명하는 하나의 지표가 될 수 있으나. 그것이 좋은 지배구조와 나쁜 지배구조를 선정하는 기준이 될 수는 없다. 가장 좋은 지배구조란 기업가치를 높이는 지배구조다. 괴리도가 큰 기업의 기업가치가 괴리도가 낮은 기업의 가치보다 높을 수도 있고 낮을 수도 있다. 이것을 단지 괴리도를 이용하여 좋은 지배구조로 유도한다는 것은 매우 자의적인 것으로 위험한 발상이다.
둘째, 인센티브를 통하여 지배구조를 개선하지 때문에 정부의 직접규제가 아닌 시장자율을 중시하는 것이라고 하는 주장은 어불성설이다. 인센티브에는 두 가지가 있다. 시장에서 자생적으로 발생하는 것과 정부가 인위적으로 주입하는 것이다. 이 둘 사이에는 엄청난 차이가 있다. 계획경제체제에서도 인센티브는 있다. 계획경제체제에서 생산을 독려하기 위해, 수출을 독려하기 위해 정부는 인센티브를 만든다. 정부가 인위적으로 인센티브를 만들 때 자원이 비효율적으로 사용된다는 것을 구소련과 같은 사회주의와 한국이 계획경제 시기에 경험한 바다. 경제주체가 인센티브에 움직인다고 해서 시장자율이 아니다. 그 인센티브 자체가 시장에서 자생적으로 나올 때 시장자율인 것이다.
셋째, 이 주장의 이면에는 아직도 정부는 선이며, 그 안에서 일하는 공무원이 누구보다 경제에 대해서 가장 잘 알고 있다는 선민의식이 깔려있다. 공정위의 이러한 태도는 자신들이 생각하는 지배구조가 최선이고 그렇게 가야 하다고 믿는데 있다.그러나 지배구조에 대해서 가장 잘 아는 것은 시장이다. 시장은 최적의 지배구조를 선택한다. 기업을 길들이는 최고의 방법은 경쟁이다. 기업의 지배구조가 나빠서 기업가치가 떨어지면 경쟁에서 살아남기 위해서 기업은 지배구조를 개선할 것이다. 투자자나 채권자가 그러한 압력을 가할 것이다. 그러므로 정부가 할 일은 경쟁을 촉진하는 환경을 만들어 주는 것이지 규제할 일이 아니다.
넷째, 사실 가장 현실적인 이유인데 출자총액제한을 하면 국내 대기업의 신규 투자가 제한받는다. 저성장이 장기화 되면서 정권이 바뀔때마다 기업에 적극적인 투자를 요구하는 상황에서 출자총액제한은 그런 투자독려 정책에 정면으로 모순되는 장애물인 것. 결국 정치권이든 행정부든 재벌이든 모두에게 불편한 제도가 되어버려서 폐지된 것이다.
다섯째, 기업지배구조 개선은 출자총액제한 제도 유지의 근거가 안되는게 굳이 그런식의 지나치게 포괄적인 제도를 유지하지 않더라도 조금 더 섬세한 입법을 통해 기업지배구조 개선을 하는게 얼마든지 가능하고 지금도 실제로 그런 방향으로 흘러가고 있다는 점이다. 비유하자면 닭잡는데 소잡는 칼 쓰는격 또는 빈대잡으려다 초가삼간 태우는 격이다. 대표적인 사례가 SK- 소버린간 경영권 분쟁사건이다.[6]
결론적으로 보면 정부가 출자총액제한을 해야할 논리적 타당성이 전혀 없다. 따라서 출자총액제한제도는 폐지되어야 마땅하다.
[1]
<확대경> 적대적 M&A 전면허용으로 재계 비상
[2]
"공정위 왜 발목만 잡나"…재계 조직적 반발 태세
[3]
출총제 폐지..금산분리 완화 무산
[4]
기상현상의 하나로 여름과 같은 고온에서 해당 지역에 빌딩의 열기가 배출, 해당 지역과 주변 지역과 온도차가 발생하여 이상기후를 보이는 현상
[5]
예를 들어 1억의 자본을 가진 회사를 경영할때 은행/기업의 대출을 통해 10억을 모집하면 11억을 자산 회사를 설립하게 된다. 이후 위 자본을 통하여 자회사 5.5억 자본 회사를 2개 생성, 또다시 기업 대출 5.5억을 하게 되면 자회사 규모 22억(자본 11억, 부채 11억)을 구성할 수 있다. 즉, 1억으로 22억 이상의 규모 회사를 구성하게 된다. 실질적인 자본은 1억이기 때문에 경영실패시 21억이라는 실질적인 대출한도(10억)을 넘어선 과도한 부실이 발생하게 된다.
[6]
[소버린, 경영권 장악 본격화] “출자제한 허점 노려”